新污染物治理進展及“十四五”期間和長期治理思路研究
摘要：隨著工業快速發展和各類化學品的大量生產和使用,一些新污染物對公眾健康和生態環境的危害正逐步顯現。黨的十九屆五中全會明確提出"重視新污染物治理"。本文基于現有工作基礎,結合文獻調研和專家意見,梳理新污染物概念與特征,總結國際先進經驗,分析了我國管理現狀和問題,提出了新污染物防控管理思路和重點。"十四五"期間,建議制定新污染物治理行動計劃,開展重點物質、重點區域、重點行業調查評估和精準管控示范。從長期來看,要圍繞頂層設計、法律制度、調查評估、科技研究、國際合作等環節,構建化學物質環境風險管理體系,促進生態環境治理體系和治理能力建設。
關鍵詞：新污染物；新污染物治理；化學品；化學物質；化學品管理；“十四五”；
“十三五”期間，我國大氣、水、土壤污染防治攻堅戰任務穩步推進，環境質量持續改善，人民群眾看得見、摸得到的環境問題逐步得到解決，“天藍水清”正成為現實。然而，隨著工業快速發展和化學品的大量生產或使用，一些不易察覺、不易降解、不易代謝、具有多種生物毒性的新污染物，不斷進入環境并逐漸累積，成為新的重大隱患，威脅著人民群眾的身體健康安全。2020年10月，黨的十九屆五中全會明確提出“重視新污染物治理”，表明我國生態環境保護工作已逐步從“霧霾”“黑臭”等感官指標治理，向隱藏在“天藍水清”背后的具有更加長期性、隱蔽性危害的新污染物治理階段發展。
新污染物概念和特征
“新污染物”在科學界和管理界尚無明確定義，其概念可理解為兩個層次，一是“污染物”，是指人類活動造成的，環境中存在的，危害生態環境或人體健康的物質。二是“新”，從不同角度出發可以有不同理解：從科學角度理解，普遍認為是指新出現或者受關注較晚的物質，即生產、使用歷史相對較短或發現危害較晚，更關注這些物質危害作用、遷移轉化、綜合毒性減排等關鍵技術和科學問題；從管理角度理解，相對管理體系較為完善的“常規污染物”而言，“新污染物”主要指尚無法律法規和標準予以規定或規定不完善的物質。管理界的定義更關注如何降低和管控風險，保障生態環境安全和公眾健康。科學界的定義比管理界更前沿，管理界的定義比科學界更實際。本文的討論從管理角度出發，將新污染物定義為：新近發現或被關注的，對生態環境或人體健康存在危害的，尚未納入管理或者現有管理措施不足以有效防控其風險的污染物。
從國內外科學界、管理界、企業和公眾界的觀點來看，近些年的新生態環境問題包括新生態問題和新污染問題兩類（見圖1），新污染物與氮污染、臭氧污染、固體廢物跨境轉移等都屬于新污染問題。現階段國際上主要關注的新污染物包括：內分泌干擾物（環境激素）、全氟化合物等持久性有機污染物（POPs）和抗生素、微塑料等 。內分泌干擾物類典型物質有鄰苯二甲酸酯、雙酚A、多溴二苯醚等；抗生素類典型物質有大類內酯、四環內酯、喹諾酮、磺酰亞胺、氯霉素等；典型新型POPs有全氟/多氟化合物、中短鏈氯代烴等；微塑料指直徑小于5毫米的塑料碎片和顆粒。
新污染物具有多種生物毒性，體現在器官毒性、神經毒性、生殖和發育毒性、免疫毒性、內分泌干擾效應、遺傳毒性等多個方面。比如：環境內分泌干擾物可與人體和野生動物的內分泌系統發生交互作用，干擾其雌激素、睪酮、甲狀腺素等正常功能，表現出甲狀腺毒性、生殖毒性、遺傳毒性、子代畸形等。抗生素除對藻類產生直接毒性破壞水體生態平衡外，更會誘導環境中的微生物產生耐藥性，產生高抗藥性微生物，威脅人類健康。全氟化合物可以穿過胎盤屏障，也可通過母乳傳遞，孕期暴露其中會對新生兒的出生身高及體重、肢體發育和認知行為能力等產生影響。微塑料除了本身可能具有刺激免疫等毒性效應，作為其他污染物的載體，其作用機制更為復雜。同時，由于新污染物具有較強的環境持久性和生物累積性，在環境中即使濃度較低，也可能具有顯著的環境與健康風險，與常規污染物相比，其危害更為長期、潛在和隱蔽。
新污染物來源和分布
新污染物的主要來源是化學物質的生產和使用，化學物質的全生命周期均有排放風險（見圖2）。新污染物種類繁多、涉及行業廣泛，涵蓋工業生產、生活消費、軍事消防等眾多領域和醫藥、化工、農業種植、水產養殖、紡織、建筑、塑料加工、汽車、航空航天、電子電氣、消防泡沫、垃圾焚燒等眾多行業。我國是化學物質生產、使用大國，大部分新污染物涉及的化學物質產量和使用量均位于世界前列。
研究顯示，新污染物在我國水體和沉積物、土壤和地下水、空氣中均有分布，在一些水源地、飲用水中也有發現，在蔬菜、魚類、蛋類等生物介質和血液、尿液、母乳等人體樣本中也被大量檢出。例如，我國各大水系均受到鄰苯二甲酸酯等內分泌干擾物污染，室內灰塵中鄰苯二甲酸酯平均濃度遠超發達國家水平。我國大部分城市的自來水含有全氟辛基磺酸（PFOS）和全氟辛酸（PFOA）等全氟化合物，部分城市在女性母乳樣本中檢測出較高濃度的全氟化合物，部分地區該類物質的攝入量相當于歐盟每周耐受量標準值的48倍。
新污染物在我國環境和生物介質中的分布存在共性規律。一是呈現明顯的區域聚集性，與工業化、城市化等人類活動程度密切相關，表現為在京津冀、長三角和珠三角等地區分布更多。二是不同物質的重點分布區域差別較大，與不同行業類型的分布密切相關。三是地表水體和地下水介質是其重要載體。四是其引起的室內空氣、飲用水污染值得關注。五是生物富集和累積效應明顯，各類新污染物在人體中均有測出。
新污染物治理難點
新污染物有別于以往管理的常規污染物，因其自身特性，在防控和管理上存在很多共性挑戰：一是新污染物不易降解、易在生物體內累積富集，其危害性短時間內不易顯現，其毒性、遷移、轉化機理研究難度大；二是種類多、數量大、分布廣，涉及行業廣泛、產業鏈長，但單位產品使用量小，在環境中含量低、分布分散，隱蔽性強，其生產、使用和環境污染底數不易摸清；三是可以遠距離遷移，其管理需要宏微結合、粗細結合，既要大尺度區域協同防控，又要有的放矢，精準管理；四是部分新污染物是人類新合成的物質，具有優良的產品特性，其替代品和替代技術不易研發；五是部分新污染物是無意產生的物質或代謝產物，生成機理和減排技術研究難度大。
同時，新污染物也各具特性，需分類分級、分階段、分區域管理：第一，危害程度、暴露程度不同，需識別優先管控物質；第二，研究和管控基礎不同，替代和減排技術發展水平不同，管控產生的經濟社會代價不同，需結合實際分階段部署管控；第三，重點分布地區差別較大，應識別重點管控地區；第四，相關重點行業差異較大，需識別重點管控行業；第五，產生環節和機理不同，有些來自原料和產品的生產或使用，有些來自工業過程中的無意添加或生成，需識別重點管控環節；第六，在環境介質中的歸趨不盡相同，需識別重點管控環境介質，完善環境質量管理體系。
新污染物治理國際經驗
新污染物治理重在源頭，核心是化學物質風險管控和防治。歐盟、美國、日本、加拿大等發達國家和地區化學物質管理起步較早，經過近半個世紀的發展，已形成較為成熟和完善的化學品管理體系。
歐盟是當前世界上對化學物質控制和管理體系最為完善的區域，通過化學物質管理基本法 — 《關于化學品注冊、評估、授權與限制的法規》（REACH），在歐盟境內全面實施注冊、評估、許可和限制制度，要求企業注冊了2萬多項現有物質，其中進入高關注清單的有209項，進入授權清單的有54項，進入限制清單的有75項。對于REACH不適用的化妝品、農作物保護產品、食品添加劑、獸藥、藥品等，將分別參照專項法令進行管理。在全過程管理方面，歐盟有一系列配套法規對化學品生產、上市銷售及使用之外的運輸、廢棄物處理處置等其他過程進行管理。
美國以《有毒物質控制法案》（TSCA）作為基本法，實行化學品的全生命周期管理。在TSCA名錄中收錄了8萬多種現有化學物質，通過化學物質數據通報制度、高風險類物質管理制度進行管理。同時，實施新化學物質生產或進口事前申報等準入制度。2016年，美國修訂了TSCA，制定更明晰的“優先評級、風險評估、風險管理”三步走工作程序，賦予美國環境保護局（EPA）更多權限，并于同年啟動首批高優先級物質（10個）風險評估，于2020年1月起開展第二批高優先級物質（20個）風險評估。
日本化學物質立法起步較早。1973年頒布的《化學物質審查與生產控制法》（CSCL）是世界上第一部管控化學物質風險的法規，對新化學物質、現有化學物質、優先評估化學物質、監控化學物質、特定化學物質提出了不同的申報要求。此外，還配套實施6部關于普通工業化學品的法律、約30部關于特定用途化學物質的法律、關于限制化學物質排放和廢棄的法律、關于保護消費者安全和大氣污染防治的法律，以及近百項政令和省令加以補充，基本覆蓋化學物質生產、使用、排放和廢棄的全過程。
同時，針對內分泌干擾物、抗生素、新型POPs和微塑料等新污染物，國際社會和發達國家近年在評估、監測、基礎研究等方面開展了大量專項行動。例如，EPA于1961年成立內分泌干擾物篩選和監測顧問委員會并開展研究，于2019年3月公布了包括鄰苯二甲酸酯、四溴雙酚A等內分泌干擾物的20個高優先級候選物質；歐盟自20世紀80年代起持續開展空氣污染物遠程傳播監測合作計劃（EMEP），1999年制定內分泌干擾物戰略計劃；日本自1998年起開始執行“關于環境內分泌干擾物的戰略計劃”。同時，各國逐步出臺新污染物的各環節管控措施，歐盟于2006年宣布所有成員國全面停止使用促生長類抗生素，EPA發布PFOS和PFOA飲用水健康指導，美國、加拿大出臺法律法規禁止生產、進口與銷售含塑料微珠的化妝品等。
總的來說，發達國家和地區值得借鑒的共性經驗主要為：一是體現基于“風險”的全生命周期理念，開展風險篩查、分級評估，實施源頭、過程和末端管理；二是建立較為完善的法規制度，出臺基本法并建立配套的新物質登記、危害分類、標簽及名錄管理、暴露評估與風險評價、化學品優先測試評估、有害物質的職業衛生管理、污染物排放與轉移登記、事故應急響應、公眾參與等制度；三是構建各層面協調機制，從國際層面、國家層面、地方層面和專家層面統籌聯動；四是持續開展評估與監測；五是重視專項科技和管理能力建設。
我國新污染物治理現狀和問題
近年來，我國在包括新污染物在內的化學物質環境管理制度、體制機制、監測與評估、科學研究、人才隊伍建設等方面取得了一系列進展。制定了與新污染物風險防范相關的一系列法規、規劃、標準、政策，從生產、運輸、銷售、使用、進出口等環節對風險防范做出了規定。建立了新物質登記制度、嚴格限制的有毒化學品進出口環境管理登記制度、優先控制化學物質的環境管控制度、危險化學品登記制度、農藥管理制度等。構建了國家斯德哥爾摩公約協調機制、危險化學品管理協調機制。在有毒有害化學物質淘汰、減排、替代和治理方面，均取得一定進展。
2001年，國家“863”項目“環境內分泌干擾物的篩選與控制技術”立項，標志著新污染物風險防范相關工作的開端。同年，我國簽署《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》。通過制定產品行業標準、產品監測標準、環境質量標準、環境監測標準，將部分內分泌干擾物列入了危險化學品名錄、環保綜合名錄、優先控制化學品名錄，開展減排和替代技術示范等手段，截至2020年，已全面或部分淘汰20余種（類）POPs物質，包括部分多溴二苯醚等內分泌干擾物和PFOS等全氟化合物。我國開展了POPs履約成效評估監測，抗生素、全氟化合物、微塑料等飲用水水質監測，內分泌干擾物生態風險評估，新型POPs傳輸機制評估等監測和評估。針對微塑料，已開始開展海洋和極地監測，并在2020年最新發布的限塑令中要求禁止生產和銷售一次性發泡塑料餐具、一次性塑料棉簽；禁止生產含塑料微珠的日化產品。
與發達國家相比，我國的化學物質管理起步較晚，整體還面臨諸多問題和挑戰。
一是風險管理理念體現不足，如從源頭到末端的全生命周期理念，按物質、區域、行業分級的優先管理理念，風險預防和監控理念體現不夠，企業主體、政府監管、公眾參與的社會共治理念有待加強。二是沒有國家層面的化學物質管理單行上位法，缺少法律依據根本遵循，配套法律法規不夠完善。三是化學物質管理基本制度不夠健全，缺少成體系的化學物質風險評估和管理制度，部門間工作流程和職責分工不明，部門內環境風險管理和環境質量管理銜接不夠，對地方的化學物質管理缺少考核和激勵。四是底數不清，目標不明，缺乏開展風險識別和評估必要的生產使用、環境監測、危害和暴露數據。五是科研技術支撐薄弱。來源、途徑、機理不清，毒性、風險評估等基礎研究薄弱，替代、減排、治理技術研究不足，新監測方法手段應用較少。新物質識別較為落后，導致國際談判和國內工業行業發展易受牽制。監管配套的技術規范和指南不夠完善。六是化學物質管理能力不足，缺少各層級協調機制、穩定的專業技術團隊、財政資金支持，地方管理能力薄弱。對于新污染物，雖部分納入優先控制物質名錄，但未納入環境質量管理體系，在摸清底數、評估風險、識別重點、技術支撐等基礎工作方面短板尤為突出，離精準管控相距尚遠。
我國新污染物治理基本思路
新污染物治理應從源頭發力，針對有毒有害化學物質實施全生命周期管理。新污染物來源于化學品的生產、使用和消費，我國化學品種類繁多，各地區分布和管控基礎條件差異較大，不適宜“攤大餅”“一刀切”。為實現精準、科學、依法管控，應本著基于風險的原則，在實施科學合理調查監測、風險評估的基礎上，聚焦環境風險較大的有毒有害物質，結合各物質特點和管控條件，分類、分階段、分區域、分行業，進行從源頭到末端的全生命周期精準管控。
在總結國外先進經驗、分析國內管理現狀的基礎上，提出以環境風險識別、環境風險評估、環境風險管理和環境風險監控為主要環節的管理框架（見圖3）。在風險識別環節，政府根據調查收集到的生產使用信息、危害數據和環境介質中的濃度數據，對化學物質進行綜合篩查，形成優先評估清單，進入風險評估環節。未納入現有化學物質名錄的新物質，直接由企業作為主體申報新物質登記，由企業進行風險評估。風險評估按照技術規范進行，包含危害識別、危害表征、暴露評估、風險表征等環節。根據評估結果，采取不同的淘汰、限制、替代措施等源頭管控措施。確認無不合理風險的新物質可獲得無條件登記許可，無風險的現有物質進入管控白名單。存在風險的現有物質根據風險級別逐步進入優先控制名錄，對于風險可控的物質，在經濟社會影響評估的基礎上，分階段、分區域實施限制和鼓勵替代。存在風險且風險可控的新物質，獲得有條件許可。風險不可控的物質直接進入禁止生產、使用、進出口名錄。在過程管理環節，結合行業排放標準、行業替代和減排技術規范、市場監管、綠色認證、分類標簽、清潔生產等手段，控制生產、使用、流通、消費等過程中新污染物的排放。在末端管控環節，結合水、大氣、土壤有毒有害污染物名錄，環境質量標準，污水排放和污水治理標準，廢物和污染地塊無害化處置標準以及損害賠償等制度和手段，從環境質量反向倒逼新污染物的治理。同時，通過開展環境監測、信息收集、突發事件預警、全過程監管執法、公眾反饋線索等，實現風險監控。
結合我國管控現狀，建議從長線、短線上同時開展工作。在長線上，建體系、打基礎、布網絡、補短板，構建化學物質環境風險長效管理體系和機制，將新污染物治理有機納入。在短線上，打先鋒、做示范、蹚路子、見成效，建立基本制度，提出重點管控的新污染物和管控措施，在重點區域開展探索和示范性工作，打通源頭、過程、末端的全生命周期管控路徑，形成跨部門的協調聯動機制，建立能落地、可實操的管控方法，為實現化學物質環境風險長效管理起好步。
“十四五”期間我國新污染物治理建議
近期來看，應重視新污染物治理，將探索和示范性工作納入“十四五”生態環境保護重點工作。“十四五”期間，采用宏觀微觀結合、長線短線結合、橫向縱向結合的方式，打通管控路徑，制定行動計劃，構建管理體系，形成協調機制，聚焦重點物質，做好重點示范，建立實操方法，為實現長效治理起好步。識別重點地區、行業、管控環節、環境介質，結合實際情況，分階段實施精準管控示范。
一是明確管理目標，制訂行動計劃。確定近期、中期、遠期管理目標，確立新污染物環境風險篩查、環境風險評估、分類精準管控的工作原則，融合化學物質風險管理制度和環境質量管理制度，構建新污染物治理各層級協調機制。制訂行動計劃，確定近期、中期重點工作任務和方案。
二是開展調查評估，掌握風險狀況。分層次開展生產、使用信息調查和危害篩查，摸清化學物質產量用量和危害底數。以長江、黃河、珠江等重點流域和飲用水水源地為重點，重點針對高危害、國內外高關注、高產（用）量物質，推進環境監測和暴露分析，探索大數據、高通量篩查等新手段運用，建設相關信息數據庫。基于調查和監測結果，開展新污染物環境風險評估，分析評價管控措施的技術可行性和經濟社會影響，動態發布重點管控新污染物清單。
三是制定管控措施，實施精準管控。針對重點管控新污染物，實施“一品一策”。綜合運用涵蓋源頭管控、過程控制、末端治理的全過程管控措施，綜合考慮工業化學品、農藥、醫藥、獸藥、化妝品等各類化學物質，綜合銜接產業政策、行政許可、排放標準等現行政策體系，實施新污染物全生命周期管理。重視預防，全面實施新化學物質登記制度，嚴控新污染物來源增量。
四是聚焦重點領域，推動試點示范。在重點園區、水體、場地，開展先行先試，探索修訂重點行業、污水處理廠排放標準，納入排污許可；開展淘汰、替代、廢物處置和污染修復示范；鼓勵試點地區修訂大氣、室內空氣、飲用水等地方環境質量標準。
五是開展能力建設，夯實治理基礎。初步建立化學物質環境風險管理法規體系，構建跨部門管理協調機制，制定基本技術規范，搭建人才隊伍和硬件基礎。
持續推動新污染物治理體系建設的建議
從長期來看，在新污染物精準治理的示范成果基礎上，將環境風險管理理念與環境質量管理體系有機融合，推動我國化學物質環境治理體系和能力建設。新污染物大部分為新化學物質，其治理應納入化學物質環境風險管理，將生態環境管理推向科學化、精準化、系統化。
一是謀劃頂層設計，構建法規制度體系。建立化學物質環境風險管理基本框架，推動制定上位法。建立健全化學物質環境風險識別和評估、經濟社會影響等評估制度，化學物質環境調查監測、企業信息數據收集、數據質量監督等信息數據制度，損害賠償、信息公開和公眾參與等配套制度。加強與環評，排污許可，水、大氣、土壤等生態環境部內管理制度以及與其他部門化學物質管理制度的銜接，對接相關名錄和標準。進一步完善現有優控物質篩選制度和新物質審核登記制度。
二是建立協調機制，加強管理能力建設。建立國家層面化學物質管理協調機制，推動部門間信息數據共享、法律法規銜接、聯合執法等；建立部門內協調機制，推動與水、大氣、土壤、固廢管理體系銜接；建立對地方的縱向管理機制，將化學物質管理納入對地方的考核體系。開展部門間聯合執法培訓、基層生態環境部門管理執法人員技術培訓。
三是持續調查評估，實現分層精準管控。充分開展水、大氣、土壤環境監測、危害調查、行業調查，摸清底數，建立基礎數據庫。持續推動環境風險評估和社會經濟影響評估，識別重點物質、重點區域、重點行業、重點環節、重點介質，制定專項戰略計劃，分階段精準管控。
四是支持科技研究，加強技術推廣應用。推動建立國家和地方科技專項，加快化學物質的監測預警方法、毒性機理與替代、減排、治理措施研究以及潛在高關注物質識別和前沿探索等研究。推動編制相關技術規范和標準。建立化學物質環境風險管理專家委員會，鼓勵和培養企業技術團隊。
五是重視國際合作，辯證利用履約機制。加強化學物質科學、技術、管理國際交流。辯證利用國際公約履約機制，結合我國實際，一方面積極參與和引領全球環境治理，以外促內，推動國內化學物質管理和行業創新；另一方面謹慎簽署國際公約，防止技術壁壘效應，掌握行業發展主動權。
文章來源：李秋爽,於方,曹國志,只艷,林民松.新污染物治理進展及“十四五”期間和長期治理思路研究[J].環境保護,2021,49(10):13-19.DOI:10.14026/j.cnki.0253-9705.2021.10.002.
（李秋爽系生態環境部生態環境風險損害鑒定評估研究中心高級工程師 ；於方系生態環境部生態環境風險損害鑒定評估研究中心主任，研究員 ；曹國志系生態環境部生態環境風險損害鑒定評估研究中心副主任，副研究員 ；只艷系生態環境部生態環境風險損害鑒定評估研究中心助理研究員 ；林民松系生態環境部生態環境投資與產業綜合研究所助理研究員）
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